Follow the Money! Algunas preguntas básicas sobre el dinero estatal para la cultura

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La presentación de los Presupuestos Generales del Estado (PGE) suele dar mucho que hablar. Qué partidas aumentan, cuáles se recortan, qué opinan los afectados, la oposición, el Gobierno… Como no podía ser de otra manera en año electoral -y a pesar de la inusual fecha elegida, a principios de agosto- el Proyecto de Presupuestos para 2016 ha generado no pocas conversaciones y artículos.

¿Cuánto?

En lo que afecta a la cultura el reparto del dinero ha sido ligeramente más generoso que el que se estableció para el año actual: 803.669.880 de euros para el 2016 frente a los 749.157.510 de euros de 2015 (cifras que incluyen la amortización de la deuda y otros gastos financieros similares destinados, por ejemplo, a compensar la depreciación de los elementos patrimoniales y que, como tales, no son dinero que se pueda “gastar”).

Así pues, el presupuesto de Cultura para 2016 muestra un aumento real de un 7,3%, de la misma manera que también han crecido (y en mayor medida) otras partidas de alto impacto social, como Educación o Sanidad. Hasta ahí nada fuera del guión electoral.

Sin embargo, a la hora de recibir información sobre los presupuestos culturales cuesta mantenerse al margen de las meras especulaciones que parecen intoxicar muchos análisis de las políticas culturales en España.

La cultura posee un potente poder alegórico, razón por la cual es recurrentemente utilizada como una motivadora herramienta para la creación de opinión. Por eso, las corrientes preelectorales imperantes en los medios de comunicación y la falta de rigor con la que en demasiados casos se informa, enturbian aún más a un sector de la cultura notablemente débil y, en demasiados casos, expuesto a la perniciosa deriva de la instrumentalización.

Es un hecho que, entre unos medios de comunicación y otros, ni siquiera hay coincidencia en la proporción en la que la cuantía a cultura ha subido en los presupuestos. Así pues, la prensa ha reflejado porcentajes de aumento tan dispares como un 7,2% o un 12,32%, cifra esta última que en realidad se limita a la asignación que ha recibido la Secretaría de Estado de Cultura que, aunque pudiera parecerlo, no es ni mucho menos la cantidad total que la Administración General del Estado destina a la actividad cultural.

Es cierto que la forma en la que se establece el reparto del dinero para la cultura puede originar muchas confusiones, además de diversas lecturas e interpretaciones. Pero no es menos cierto que, por eso, es imprescindible analizar más pausadamente los datos.

Ante la falta generalizada de detalles y claridad informativa, lo más recomendable es consultar las fuentes directas: el Proyecto de Presupuestos para 2016. Sin embargo, los PGE son documentos ciertamente complejos y difíciles de comprender incluso tras una dedicada lectura del documento Introducción a la lectura de los presupuestos generales del Estado.

Por eso iniciativas como ¿Dónde van mis impuestos? resultan muy de agradecer, ya que aportan transparencia y usabilidad a unos datos que, tal cual se presentan por parte del Gobierno, resultan ciertamente crípticos y por tanto poco útiles para el ciudadano de a pie. Es a partir de los datos donde se hacen muy necesarias las lecturas de análisis específicas para la cultura.

¿Dónde?

Para poder conocer cuánto dinero asigna el Estado a la cultura en realidad es necesario rastrear, con espíritu investigador y buenas dosis de paciencia, las diversas partidas y secciones de los PGE pues, y puede que esto sorprenda a más de uno, no todo el dinero está en “Cultura”.

El proceso conlleva recorrer y extraer datos colocados en muy diversas áreas de la Administración General del Estado (AGE). Si uno se limita a analizarlos desde una perspectiva ministerial, pueden encontrarse partidas presupuestarias asignadas a la cultura gestionadas por cinco ministerios distintos: Ministerio de Fomento, Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, Ministerio de la Presidencia, Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación y Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.

Por esta razón, cuando se habla de lo que el Estado asigna a la cultura en España no hay que limitarse a mirar en un solo ministerio, en este caso, Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.

Por otra parte, este hecho pone en evidencia que la Secretaría de Estado de Cultura en realidad es una unidad administrativa más -quizás la más importante- de las varias encargadas de la gestión de la cultura en la AGE. Un asunto de importante dimensión estratégica y política que este artículo retomará en su segunda parte.

Pero la búsqueda del dinero que el Estado da a la cultura no ha de limitarse a la AGE, a pesar de su ya de por sí extensa complejidad. En realidad, el grueso de la asignación económica que el Estado otorga a la cultura se transfiere a las Comunidades Autónomas y a las entidades locales, que gestionan de manera directa este presupuesto.

Por tanto, son las Comunidades Autónomas, las diputaciones y los ayuntamientos -y no la administración central- quienes con sus políticas culturales ejercen verdaderamente un mayor impacto en la cultura, por volumen presupuestario además de por su privilegiada cercanía a los diversos agentes culturales.

Aquellos interesados pueden consultar más detalles en el último Anuario de Estadísticas Culturales 2014, cuyos reveladores gráficos sobre el gasto consolidado en cultura (cifras de 2012) se reproducen a continuación.

 

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Pero hay que admitir que si el mapa de competencias de la cultura ya es complicado en la AGE, la labor de ampliar esta modesta brújula del dinero para cultura a las CCAA, diputaciones y ayuntamientos adquiriría cotas de complejidad extremas para los objetivos de un artículo, por muy extenso que este pudiera ser.

Por eso, hecha esta aclaración, el concepto de dinero estatal para cultura se ha de limitar en este análisis al que de forma directa gestiona la propia AGE. ¿Qué dinero es este?

¿Qué?

Cuando se habla de dinero estatal para la cultura, y una vez superado el confuso baile de cifras descrito en la primera parte de este artículo, cabe preguntarse: ¿de qué se está hablando en concreto? ¿En qué, exactamente, tiene previsto gastarse el dinero el Estado en materia de cultura?

Quienes no estén familiarizados con la estructura del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado 2016 (PGE) deben conocer que se presenta dividido en distintas series, diferenciadas por colores: Roja, Verde, Amarilla y Gris. De entre todas ellas, la Serie Roja es la que ha servido de guía para este artículo, ya que en ella los créditos se muestran agrupados “según los programas de gasto que configuran las distintas políticas presupuestarias” y no por otros criterios más técnicos o de estructura de la propia Administración General del Estado (AGE).

Así, en otras series como es el caso de la Verde, las partidas se ordenan por centro o unidad administrativa. Pero, como ya se avanzaba en el artículo anterior, pueden encontrarse partidas presupuestarias asignadas a la cultura gestionadas por cinco Ministerios distintos, que en realidad son más, gracias a la información aportada por algunos de los lectores del pasado artículo. De modo que para rastrear cada política de gasto y así poder saber qué políticas tienen por objeto la cultura y cuáles no, parece más razonable ceñirse a la Serie Roja.

La Política 33 Cultura: cultura en estado (casi) puro

La Serie Roja de los PGE incluye un apartado denominado Gastos. Presupuesto por programas, uno de los varios en los que se adentra este artículo y que contiene los distintos tomos donde se despliegan las distintas políticas de gasto. De todos esos tomos, el Tomo VIII (Sección 18) presenta los presupuestos asignados al Mº de Educación, Cultura y Deporte que están estructurados en diferentes Políticas de gasto, cada una de las cuales se identifica con un código identificativo: 14, Política Exterior; 32, Educación; 33, Cultura, y 46, Investigación, Desarrollo e Innovación.

De estas cuatro políticas, sólo dos (la 14 y la 33) están directamente relacionadas con cultura. La más relevante, la Política de gasto 33 Cultura (que es la que erróneamente algunos medios han considerado la asignación del Estado prevista en materia de cultura) aparece a su vez dividida en distintos Grupos de Programas: 332, Bibliotecas y archivos; 333, Museos y artes plásticas; 334, Promoción cultural; 335, Artes escénicas; 336, Deportes y educación física, y 337, Arqueología y protección del Patrimonio Histórico-Artístico.

A su vez, los Grupos de Programas de la Política 33 Cultura se componen de distintos programas que, en conjunto con lo mostrado hasta ahora, presentan el siguiente panorama:

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De esta estructura, lo primero que llama la atención es que el Grupo de Programas 336 Deportes y educación física figure dentro de la Política 33 Cultura cuando, sin embargo, no guarda relación alguna respecto a sus contenidos.

Esto sucede mientras que otros programas que sí son culturales están incluidos en diferentes políticas -distintas a 33 Cultura– que incluso se gestionan fuera del Ministerio titular de la cultura (Educación, Cultura y Deporte), a quien a priori cabría presuponer las competencias en esta materia.

Por eso, los 170.318.860 euros asignados al Programa 336 Fomento y apoyo de las actividades deportivas deberían ser descontados de los 803.669.880 euros que, en principio, se han presupuestado para la Cultura.

La cifra total se vería así reducida a 633.351.020€ que en realidad supone un gasto aún menor pues, como ya se especificaba en el artículo anterior, también incluye la amortización de la deuda y otros gastos financieros similares que, en realidad, es dinero que no se puede “gastar”.

Así pues, una de las primeras conclusiones que hasta ahora se pueden extraer es que, para poder rastrear en qué tiene previsto gastarse el dinero el Estado en materia de cultura es necesario descender al nivel de los Programas de gasto y analizarlos uno por uno, porque como se ha demostrado, no todas las políticas contienen lo que en principio podría parecer.

De hecho, si sólo se atiende a su denominación y no se conoce el reparto interno de tareas dentro del Ministerio, resulta confuso diferenciar, por ejemplo, las acciones concretas que distinguen a los tres programas que conforman el Grupo 334 Promoción cultural (334A Promoción y cooperación cultural, 334B Promoción del libro y publicaciones culturales, 334C Fomento de las industrias culturales).

En relación con las denominaciones de los Programas, tras analizar la Política 33 Cultura surge otra cuestión reveladora de que la estructura y nomenclatura de los Programas parecen evidenciar una seria reducción del concepto de cultura a sus meros formatos de mediación y distribución.

Pese a que este asunto tiene mucho aspecto de ser fruto de inercias organizativas internas de una Administración tendente a replicar de forma acrítica sus formas de gestión, no obstante, posee un marcado carácter político al que sorprendentemente no se le suele prestar suficiente atención.

Sin embargo, este hecho desvela -puede que sin intención ni conciencia de ello- la existencia de políticas culturales más o menos latentes que articulan la actividad cultural del Gobierno.

Esta circunstancia distingue por una parte lo que el Gobierno considera importante de lo accesorio, y además, entrevela tras denominaciones poco exactas a otros tipos de actividades culturales distintas a las destacadas. Sirvan de ejemplo las Artes Visuales para explicarlo.

Las Artes Visuales, poco visibles

Como se puede apreciar, de los trece Programas que integran la Política 33 Cultura, las Artes Visuales no gozan de ningún Programa específico como tal. Hay que indicar que el Programa 333A Museos en realidad constituye una parte muy concreta de un todo posible pues, en lo que pueda afectar a las Artes Visuales, los museos son tan solo un tipo de organización de las muchas posibles. De hecho, la historia ha probado que las Artes Visuales en realidad no necesitan de las instituciones museísticas para existir.

Por tanto, parece claro que Artes Visuales y Museos son conceptos que coinciden solo en parte. ¿Dónde se encuentran entonces las Artes Visuales en los PGE cuando no coinciden con la actividad de los Museos?

Si se lee la descripción del programa que acompaña al Programa 333B Exposiciones (la Serie Roja contiene una Memoria de objetivos de cada uno de los Programas del sector de muy interesante lectura), se podrá saber que en realidad se trata de un Programa íntegramente dedicado al fomento de las Artes Visuales que, eso sí, destaca el formato expositivo y en particular las obras fotográficas, pero que también incluye otras modalidades de apoyo y fomento de este tipo de práctica artística.

De esta manera, gracias a la lectura de la descripción del programa se puede saber que el Programa 333B Exposiciones, íntegramente gestionado por la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales y de Archivos y Bibliotecas a través de la Subdirección General de Promoción de las Bellas Artes, lejos de limitarse a gestionar exposiciones, tiene presupuestada la organización de otras actividades muy diversas en cuanto a tema y peso estratégico:

– Talleres de alfabetización digital para públicos de capacidades diferentes;
– Convocatoria de los Premios Nacionales de Artes Plásticas, de Fotografía y de Diseño de Moda;
– Línea de ayudas en régimen de concurrencia competitiva a la creación artística, al desarrollo económico del sector de las Artes Visuales y a su internacionalización;
– Consolidación del proyecto de Tabacalera
– Consolidación del proyecto Oficina Virtual del Artista
– Actuaciones de difusión y organización de jornadas y congresos para el fomento y reconocimiento del coleccionismo
– Actualización y mantenimiento de la página web de la Subdirección General de Promoción de las Bellas Artes, así como de los entornos web: Promoción del Arte, Directorio de fondos y colecciones de fotografía en España, La voz de la imagen y Archivo visual de exposiciones.

Sirva este exhaustivo ejemplo para llegar a otra conclusión: es recomendable no limitarse a interpretar los Programas de gasto solo a partir de sus denominaciones y entrar en su letra pequeña, expresada en los documentos de descripción, para no incurrir en interpretaciones erróneas. Lo contrario ha ocasionado bastantes confusiones y conclusiones poco fundamentadas.

La descrita tendencia a sustituir en las denominaciones de los Programas, el campo de actividad cultural por alguno de sus formatos o mediadores (como pudiera ser un museo), lejos de ser un caso aislado que afecta a un único sector se repite en otras muchas ocasiones.

Otro ejemplo lo protagoniza la Literatura, que en los presupuestos aparece sustituida por la palabra “publicaciones”, que no es lo mismo aunque a base de repetirlo ya lo empiece a parecer. Por eso cabría preguntarse, ¿promueve el Estado la Literatura, o las editoriales?

De manera similar, y en absoluta sintonía con las líneas de fomento europeas, los PGE enfatizan las Industrias Culturales a diferencia de otras actividades no industriales que, sin duda, también forman parte importante de la creación cultural de España. Tal es el caso de las ya mencionadas Artes Visuales.

Pero parece que la inercia de las políticas europeas impulsoras de las industrias culturales (la cuales llevan aparejados importantes dividendos en concepto de propiedad intelectual) es algo que España está asumiendo independientemente del color político de sus gobiernos. Sin embargo, se trata de un hecho de importante trasfondo ideológico y estratégico para la cultura.

La cultura exterior, externalizada “de Cultura”

Sin duda, las políticas de la Unión Europea están influyendo -e incluso marcando- la agenda de la cultura en España. Por eso tiene mucho interés estratégico explorar la perspectiva contraria: ¿cuál es el impacto de la cultura española en el exterior?

Aunque de manera irregular y poco sistemática, el objetivo de promocionar la cultura española en el exterior ya está recogido en algunos de los Programas que integran la Política 33 Cultura ya reseñada. No obstante, es otra la que en realidad lleva la mayor parte del peso específico de la materia.

Como se ha explicado anteriormente, la Política 33 Cultura no es la única del Tomo VIII (Sección 18) Ministerio de Educación, Cultura y Deporte que afecta a una actividad cultural por parte del Estado. También la Política 14 Política Exterior desempeña un papel fundamental en la previsión de inversiones en Cultura. Esta aparece en los PGE estructurada de la siguiente manera:

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Sobre la Política 14 Política Exterior es necesario aclarar que no sólo figura en el Tomo VIII (Sección 18) Mº de Educación, Cultura y Deporte; sino también en el Tomo II (Sección 12) Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación. Por tanto, se trata de una Política cuya gestión se reparte entre dos ministerios que, expresados coloquialmente son, Cultura y Exteriores.

Siendo exactos, es el Programa 144A Cooperación, promoción y difusión cultural en el exterior el que está gestionado por ambos, con exactamente la misma denominación, aunque cada uno presenta presupuestos separados y unidades de gestión muy claramente delimitadas.

En lo que afecta al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte; la cantidad gestionada para este Programa 144A Cooperación, promoción y difusión cultural en el exterior es de 8.536.770euros. Como ya se verá, se trata de una cifra muy inferior a la que para el mismo Programa gestiona Exteriores. En el caso que nos ocupa, el de Cultura, se reparte entre siete áreas de gestión:

– Subsecretaría de Educación, Cultura y Deporte
– Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades
– Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales y de Archivos y Bibliotecas
– Dirección General de Políticas e Industrias Culturales y del Libro
– Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales (ICAA)
– Instituto Nacional de las Artes Escénicas y de la Música (INAEM)
– Consejo Superior de Deportes (CSD) (el Deporte no cuenta con una política propia en los presupuestos y todas sus actuaciones se integran dentro de políticas y grupos de programas destinados a la cultura)

De nuevo, habría que eliminar la asignación al Consejo Superior de Deportes (CSD) del presupuesto general de este Programa. Por eso, a los 8.536.770 euros gestionados por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte habría que restar los 51.240 euros del CSD; que darían una cifra final de 8.485.530 euros.

A este hecho se suma que la lectura del documento Descripción y fines explicativo de este Programa desvela una mezcolanza de objetivos que en realidad ya están (y en algunos casos  deberían estar) incluidos en otros programas específicos.

Por ejemplo, parece obvio que los principales museos nacionales hayan de tener entre sus muchas funciones la promoción y difusión de la cultura en el exterior. ¿Por qué este concepto no está integrado dentro del Programa 333A Museos? O, más bien, ¿por qué en las denominaciones de los Programas se mezclan indistintamente formatos, estructuras de gestión y tipologías de acciones culturales? Este hecho provoca un confuso solapamiento de objetivos entre los distintos Programas y unidades de gestión de la AGE que sería necesario solventar.

Por su parte, el presupuesto que Exteriores gestiona para el Programa 144A Cooperación, promoción y difusión cultural en el exterior, es de 119.471.320 euros. Se trata de una cantidad muy superior a la del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte y que, en el caso de Exteriores, se destina prácticamente en su totalidad al Instituto Cervantes (115.365.560 euros) mientras que deja para la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo la modesta cantidad de 2.861.110 euros que, sin embargo, afecta a multitud de organizaciones culturales, tal como se puede consultar en el “Capítulo 4 Trasferencias corrientes” de este Programa, esto sí, ya en la Serie Verde.

Como se puede apreciar, lo que gestiona el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte es una cantidad muy reducida (además de muy repartida) a comparación de lo que le corresponde a Exteriores. Por tanto, parece razonable llegar a la conclusión de que el gran peso presupuestario de la Cultura española en el exterior lo tiene el Ministerio de Exteriores y de Cooperación.

A partir de esta conclusión cabría preguntarse por el sentido y la calidad de la coordinación entre Programas. Por ejemplo, los de promoción internacional del arte asignados al Programa 333B Exposiciones (Mº Educación, Cultura y Deporte), con los asumidos por el Ministerio de Exteriores.

Pero la disputa entre los Ministerios de Cultura y Exteriores por las competencias de la cultura española en el exterior es muy antigua y no sólo une en el conflicto a administraciones de distinto color político de antes y de ahora, sino que además revela el desmembramiento y la falta de peso de la cultura en las políticas de los últimos gobiernos de la nación.

No obstante, una tercera parte de este artículo continuará indagando en los entresijos de esta fragmentación presupuestaria de la cultura que, como no podría ser de otra manera, ocasiona preocupantes solapamientos de funciones entre distintos agentes gestores de la AGE, además de una considerable disminución de impacto potencial como área.

Muestra de ello es que existen dos organismos estatales entre cuyas funciones están la de coordinar la cultura española y que también coinciden en muchos de sus objetivos: la Sociedad Estatal de Acción Cultural S.A. (AC/E) y la Oficina del Alto Comisionado del Gobierno para la Marca España, que depende jerárquicamente del Ministerio de Presidencia aunque orgánicamente del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.

Cultura dispersa

Pese a que la cultura tiene una naturaleza diversa y cambiante, no por ello su gestión pública ha de caracterizarse por la yuxtaposición inconexa de iniciativas sin una misión común trabajada -¿por qué no?- desde la diversidad y la flexibilidad.
Sin embargo, la notoria dispersión de los programas culturales recogidos en el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado (PGE) para 2016 no parece venir acompañada de una coherencia común que los articule, lo que lleva a la conclusión de que a la cultura española le falta peso estratégico en las políticas del Estado, además del apoyo de lo que los políticos llaman “programa”.

Tal como se ha descrito en el artículo anterior (ver parte 2) el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte no es el único encargado de planificar y gestionar la cultura estatal.

Si de los programas específicamente culturales asignados a este Ministerio se elimina aquello que tiene que ver con deporte y con fundaciones y asociaciones vinculadas con partidos políticos con representación en las Cortes Generales (en este último caso, 1.300.000 euros de los 9.832.960 euros totales del Programa: 334A Promoción y cooperación cultural), se obtiene como resultado que el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte tiene asignados 499.782.830 euros, mientras que, al menos 253.928.600 euros están gestionados y repartidos de forma paralela entre otros seis ministerios distintos.

En lo que afecta a programas exclusivamente culturales, el reparto de dinero para otros ministerios distintos al de Educación, Cultura y Deporte, es el siguiente:

otros-ministeriosMientras que la actividad cultural del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación suele ser siempre tenida en cuenta cuando se informa sobre los presupuestos estatales para la cultura, no lo es tanto la gestionada por el Ministerio de la Presidencia, que dedica ni más ni menos que 126.203.580 euros (el total del presupuesto del Programa 337A Administración del Patrimonio Histórico-Nacional).

Esta cifra se dedica íntegramente a las actuaciones del Consejo de Administración del Patrimonio Nacional que, por qué no, bien podría estar integrado dentro del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. Sin embargo, parece que constituye otro ejemplo más de inercia administrativa o de conflicto de competencias y poder entre distintas unidades de gestión. ¿A quién beneficia esta separación? No parece que sea a la cultura.

Si se tratara de comprender la idea que articula la manifiesta disgregación de competencias en materia de Cultura, podría parecer que el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte se ocupa de la cultura actual; el de Exteriores, de la cultura exterior; y el de Presidencia, de la cultura patrimonial del pasado. Sin embargo, otro ministerio -el de Fomento- también comparte competencias en la conservación del Patrimonio Histórico Español.

A través del Programa 261O Ordenación y fomento de la edificación, el Ministerio de Fomento se ocupa, entre otros asuntos, de las Actuaciones relacionadas con el 1% cultural (sic), que en realidad es un 1,5% Cultural desde octubre de 2013.

El Artículo 68 de la Ley 16/1985 de Patrimonio Histórico Español determina que los contratos de obras públicas han de destinar una partida de al menos  el 1,5% a “trabajos de conservación o enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español o al fomento de la creatividad artística, con preferencia en la propia obra o en su inmediato entorno”.

Sin embargo, y a juzgar por las actuaciones llevadas a cabo hasta la fecha, se está dejando al margen el fomento de la creatividad artística, mientras que las actuaciones directas sobre el Patrimonio Histórico parecen constituir las únicas beneficiarias de esta partida de 32.450 euros.

La Comisión Mixta (Ministerio de Fomento – Ministerio de Educación, Cultura y Deporte) es el órgano encargado de acordar la financiación de actuaciones en el Patrimonio Histórico Español con cargo al 1,5% Cultural. Adicionalmente, este órgano establece programas de actuación, prioridades en los mismos y criterios para aprobación de intervenciones propuestas conforme a las disponibilidades presupuestarias.

Es importante destacar que en esta comisión no hay presencia orgánica del Consejo de Administración del Patrimonio Nacional (dependiente del Ministerio de Presidencia) pese a ser –como se ha podido ver- el órgano con más peso de la Administración General del Estado en materia de Patrimonio Histórico, que no en vano gestionará 126.203.580 euros el próximo año 2016.

A pesar de todo lo anterior, la dispersión administrativa de los programas culturales no termina ahí. El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a través del Programa 337B Conservación y Restauración de Bienes Culturales, recibe un presupuesto de 8.047.250 euros que transferirá en su totalidad a tres consorcios: Ciudad de Santiago de Compostela, Ciudad de Toledo y Ciudad de Cuenca; que serán los encargados de gestionar dicha asignación.

Según se explica en la descripción del programa que se incluye en la Memoria de objetivos de los programas del sector, este programa subvenciona a los consorcios de estas ciudades para “promover actividades de conservación del patrimonio histórico-artístico de dichas ciudades, reconocido en el ámbito internacional como Patrimonio de la Humanidad o en vías de reconocimiento”.

Por si fuera poco, el Ministerio de Defensa también se une a la lista de ministerios que gestionan infraestructuras y programas culturales. No obstante, en este caso ha resultado imposible saber qué programas y qué cantidades se asignan a estos fines. Pese a que este ministerio cuenta con un portal web en el que detalla sus competencias en materia de cultura (Cultura de Defensa) que afectan a importantes museos, archivos y colecciones que gestiona de forma directa, no hay información sobre presupuestos y/o ejecución de sus gastos asociados.

No obstante, alguna pista se ha encontrado. En la Serie Verde de los PGE se puede comprobar que en lo presupuestado para el exterior se contemplan gastos en concepto de membresía a diversas organizaciones internacionales de profesionales de la cultura, como el International Council of Museums (ICOM), la International Federation of Library Associations and Institutions (IFLA) o el International Council of Archives (ICA). En cualquier caso, parece claro que el Ministerio de Defensa debería mejorar su transparencia en lo que toca a la gestión del riquísimo patrimonio cultural que custodia y difunde.

Finalmente, y aunque pueda parecer sorprendente, el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad se une a esta larga lista de ministerios con competencias en materia de cultura. A través del Programa 232.A Promoción y servicios a la juventud este ministerio gestiona 174.000 euros que se destinan en su totalidad a los Premios del Instituto de la Juventud, que son o incluyen las Ayudas Injuve para la creación joven.

Ni que decir tiene que esta medida de fomento de la creación bien podría estar integrada en alguno de los actuales programas gestionados por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.

A estos datos habría que añadir, si cabe, la actividad del Ministerio del Interior, que entre otras funciones tiene encomendadas las de la protección del Patrimonio Histórico Artístico en materia de seguridad y prevención de delitos.

Interior se ocupa, entre otras funciones, de la creación de registros informáticos de establecimientos dedicados a la compraventa de obras de arte y de casas de empeño, ficheros y digitalización de piezas, además de reforzar la labor de la Brigada de Patrimonio Histórico del Cuerpo Nacional de Policía y la del Grupo de Patrimonio Histórico de la Guardia Civil, en especial desarrollando el Plan para la defensa del Patrimonio Histórico Español y fortaleciendo la colaboración con el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte para la protección del Patrimonio Arqueológico Subacuático.

El gasto para estas actividades se incluye en el Programa 132A Seguridad Ciudadana, pese a que no se especifica qué cantidad exacta se asigna a estos conceptos.

Además de estos ocho ministerios, el rastreo de proyectos culturales diseminados a lo largo y ancho de los PGE se podría extender hacia otro tipo de entidades y formatos económicos que no figuran recogidos en la contabilidad del cuadro resumen. Así pues, existen presupuestos culturales, por ejemplo, en los Fondos de Compensación Interterritorial, como los 5.250.000 euros que irán a parar a la Consejería de Cultura de la Junta de Andalucía para la “valorización de recursos culturales de interés turístico”.

Asimismo, tampoco están incluidos los gastos de las Academias (Real Academia Española, Real Academia de la Historia o Real Academia de Bellas Artes de San Fernando), pese a que éstas desempeñan una actividad eminentemente cultural. Su presupuesto se integra en el Programa 463A Investigación Científica.

Otro ejemplo sería el de la empresa Sociedad Estatal Museo Nacional del Prado Difusión o el de la Sociedad Estatal de Acción Cultural -una empresa pública dedicada a “impulsar y promocionar la cultura y el patrimonio de España, dentro y fuera de sus fronteras”- que presenta objetivos coincidentes con otros gestionados desde los ministerios de Exteriores o de Educación, Cultura y Deporte.

En este último caso, y por tratarse de una Sociedad Anónima, su presupuesto en la Serie Roja se encuentra en el apartado denominado Presupuestos de Explotación y capital, en la sección de Entidades no financieras que se encuentra contenida dentro del grupo Sector Público Empresarial. Sociedades Mercantiles Estatales, Entidades Públicas Empresariales y otros Organismos Públicos.

Una estrategia para la cultura

La cultura es un ámbito que en cualquier sociedad avanzada habría de ser considerado estratégico. Algo que la estructura de la Administración General del Estado y los PGE deberían dejar meridianamente claro.

Según explica el documento Introducción a la lectura de los presupuestos generales del Estado estos constituyen “uno de los instrumentos más importantes de la política económica del Gobierno, en los que se plasman los objetivos estratégicos de las distintas políticas públicas y los recursos asignados para su cumplimiento”.

Sin embargo, el proyecto de PGE para 2016 pone de manifiesto una concepción de la cultura estatal extremadamente desmembrada, con una escasa visión de conjunto y, consecuentemente, carente de una estrategia sólida y estable desde la que apoyar y consolidar la cultura en España. Además, no hay que olvidar que también las comunidades autónomas y las entidades locales gestionan cultura y, de hecho, lo hacen con mucho más presupuesto que el Estado (ver parte 1).

Más allá de la idea de que los recortes en cultura han sido fruto de la crisis económica y de que el tímido repunte económico es lo que permite aumentar la partida cultural, cuesta saber cuáles son las razones concretas por las que se asignan cantidades de dinero específicas a cada uno de los distintos programas. Es más, cuesta saber por qué se definen dichos programas culturales y no otros posibles. Y más aún: cuesta conocer -en caso de que exista- cuál es la política cultural del Gobierno, de la que los PGE habrían de ser reflejo y consecuencia.

La palabra presupuesto proviene de presuponer (dar por sentado o cierto algo), pero es precisamente eso lo que resulta tan difícil de averiguar: qué es lo que se está dando por supuesto.

Muy al contrario, escasean los argumentos, la explicación sobre las razones concretas que sustentan las decisiones tomadas en materia de presupuestos para la cultura, frente a las cifras económicas que, sin embargo, atestan los titulares. Por no estar claro, ni siquiera se tiene constancia fehaciente de qué unidad, departamento o persona los decide.

Preguntar por los criterios para la elaboración de los presupuestos estatales en materia de cultura produce una sensación similar a la descrita en la paradoja de Zenón, La dicotomía. Este antiguo relato explica cómo el tiempo en recorrer una distancia puede ser dividido en infinitas sucesiones de tiempo finito, razón precisamente por la cual la distancia nunca podría ser recorrida en su totalidad.

Sin embargo, lo paradójico es que a pesar de la potencial yuxtaposición infinita de periodos de tiempo finitos, cuando se lanza una flecha, esta finalmente llega a su objetivo, recorriendo la distancia en su totalidad.

De manera similar, nadie ni nada en concreto parecen estar detrás de los presupuestos estatales para la cultura, pero la realidad es que se toman decisiones como, por ejemplo, que para el próximo año 2016 la cantidad asignada será mayor en un 7,44%. ¿Por qué?

Quienes se animen a formular esta pregunta a los técnicos del Ministerio de Cultura, Educación y Deporte podrán comprobar que la respuesta habitual es señalar a Hacienda (en genérico) como último decisor.

En tal caso, cabría preguntarse si los técnicos de Hacienda están asesorados en esta labor por otros de Cultura. En caso de que así fuera, ¿siguen sus recomendaciones? ¿Obedecen estas instrucciones al Plan Estratégico General de Cultura 2012-2015 elaborado por la Secretaría de Estado de Cultura? Sería deseable que así fuera –sea cual sea el la estrategia concreta definida en el Plan-, pero no parece haber constancia fehaciente de que exista tal coherencia y coordinación entre los distintos instrumentos de gestión de la Administración General del Estado (AGE).

El Plan Estratégico que concluye este año ha sido “un intento de sistematizar las actividades de la Secretaría de Estado de Cultura, del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, para el logro de sus objetivos durante el periodo 2012-2015”. Sobre sus resultados, poco se puede decir hasta la fecha.

Sus correspondientes Planes Operativos 2012-2015 se hallan disponibles, no en el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, sino en el Portal de Transparencia y sólo gracias a la iniciativa y la persistencia ciudadana y tras haber tenido que presentar una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

Habrá que ver si esta resolución anima a que -por propia iniciativa- tanto el Portal de Transparencia como el ministerio compartan también los Planes Operativos y los Planes Generales de Actuación del resto de organizaciones de la Secretaría de Estado de Cultura y sus correspondientes resultados y evaluaciones, si necesidad de tener que reclamarlos uno a uno.

El Plan Operativo Anual (POA) 2015, es el cuarto y último que se elabora en desarrollo del Plan Estratégico. Por cada POA se ha de emitir un Informe Anual de Seguimiento y Evaluación. De momento, no hay ninguno publicado ni en la web del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte ni en la del Portal de la Transparencia.

Llegados a este punto, son muchas las preguntas. ¿Para qué sirve un plan estratégico si la política económica con la que se dota no guarda una relación directa? ¿Para qué sirve un plan estratégico sin una rendición de cuentas en tiempo y forma que presente de manera clara cuáles son sus resultados? ¿Para qué sirve discutir sobre cifras si en realidad no se puede conocer por qué se asigna el dinero, para qué y con qué condiciones?

Sin duda, la cultura en España necesita definir políticas culturales estructurales y que estas se compartan con sus distintos grupos de interés.

Interesada en los contenidos y en las personas.

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