Follow the Money! Algunas preguntas básicas sobre el dinero estatal para la cultura (Parte 2)

pge-2016-cultura

Cuando se habla de dinero estatal para la cultura, y una vez superado el confuso baile de cifras descrito en la primera parte de este artículo, cabe preguntarse: ¿de qué se está hablando en concreto? ¿En qué, exactamente, tiene previsto gastarse el dinero el Estado en materia de cultura?

Artículo continuación de “Follow the Money! Algunas preguntas básicas sobre el dinero estatal en cultura (parte 1)”

Quienes no estén familiarizados con la estructura del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado 2016 (PGE) deben conocer que se presenta dividido en distintas series, diferenciadas por colores: Roja, Verde, Amarilla y Gris. De entre todas ellas, la Serie Roja es la que ha servido de guía para este artículo, ya que en ella los créditos se muestran agrupados “según los programas de gasto que configuran las distintas políticas presupuestarias” y no por otros criterios más técnicos o de estructura de la propia Administración General del Estado (AGE).

Así, en otras series como es el caso de la Verde, las partidas se ordenan por centro o unidad administrativa. Pero, como ya se avanzaba en el artículo anterior, pueden encontrarse partidas presupuestarias asignadas a la cultura gestionadas por cinco Ministerios distintos, que en realidad son más, gracias a la información aportada por algunos de los lectores del pasado artículo. De modo que para rastrear cada política de gasto y así poder saber qué políticas tienen por objeto la cultura y cuáles no, parece más razonable ceñirse a la Serie Roja.

La Política 33 Cultura: cultura en estado (casi) puro

La Serie Roja de los PGE incluye un apartado denominado Gastos. Presupuesto por programas, uno de los varios en los que se adentra este artículo y que contiene los distintos tomos donde se despliegan las distintas políticas de gasto. De todos esos tomos, el Tomo VIII (Sección 18) presenta los presupuestos asignados al Mº de Educación, Cultura y Deporte que están estructurados en diferentes Políticas de gasto, cada una de las cuales se identifica con un código identificativo: 14, Política Exterior; 32, Educación; 33, Cultura, y 46, Investigación, Desarrollo e Innovación.

De estas cuatro políticas, sólo dos (la 14 y la 33) están directamente relacionadas con cultura. La más relevante, la Política de gasto 33 Cultura (que es la que erróneamente algunos medios han considerado la asignación del Estado prevista en materia de cultura) aparece a su vez dividida en distintos Grupos de Programas: 332, Bibliotecas y archivos; 333, Museos y artes plásticas; 334, Promoción cultural; 335, Artes escénicas; 336, Deportes y educación física, y 337, Arqueología y protección del Patrimonio Histórico-Artístico.

A su vez, los Grupos de Programas de la Política 33 Cultura se componen de distintos programas que, en conjunto con lo mostrado hasta ahora, presentan el siguiente panorama:

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De esta estructura, lo primero que llama la atención es que el Grupo de Programas 336 Deportes y educación física figure dentro de la Política 33 Cultura cuando, sin embargo, no guarda relación alguna respecto a sus contenidos.

Esto sucede mientras que otros programas que sí son culturales están incluidos en diferentes políticas -distintas a 33 Cultura– que incluso se gestionan fuera del Ministerio titular de la cultura (Educación, Cultura y Deporte), a quien a priori cabría presuponer las competencias en esta materia.

Por eso, los 170.318.860 euros asignados al Programa 336 Fomento y apoyo de las actividades deportivas deberían ser descontados de los 803.669.880 euros que, en principio, se han presupuestado para la Cultura.

La cifra total se vería así reducida a 633.351.020€ que en realidad supone un gasto aún menor pues, como ya se especificaba en el artículo anterior, también incluye la amortización de la deuda y otros gastos financieros similares que, en realidad, es dinero que no se puede “gastar”.

Así pues, una de las primeras conclusiones que hasta ahora se pueden extraer es que, para poder rastrear en qué tiene previsto gastarse el dinero el Estado en materia de cultura es necesario descender al nivel de los Programas de gasto y analizarlos uno por uno, porque como se ha demostrado, no todas las políticas contienen lo que en principio podría parecer.

De hecho, si sólo se atiende a su denominación y no se conoce el reparto interno de tareas dentro del Ministerio, resulta confuso diferenciar, por ejemplo, las acciones concretas que distinguen a los tres programas que conforman el Grupo 334 Promoción cultural (334A Promoción y cooperación cultural, 334B Promoción del libro y publicaciones culturales, 334C Fomento de las industrias culturales).

En relación con las denominaciones de los Programas, tras analizar la Política 33 Cultura surge otra cuestión reveladora de que la estructura y nomenclatura de los Programas parecen evidenciar una seria reducción del concepto de cultura a sus meros formatos de mediación y distribución.

Pese a que este asunto tiene mucho aspecto de ser fruto de inercias organizativas internas de una Administración tendente a replicar de forma acrítica sus formas de gestión, no obstante, posee un marcado carácter político al que sorprendentemente no se le suele prestar suficiente atención.

Sin embargo, este hecho desvela -puede que sin intención ni conciencia de ello- la existencia de políticas culturales más o menos latentes que articulan la actividad cultural del Gobierno.

Esta circunstancia distingue por una parte lo que el Gobierno considera importante de lo accesorio, y además, entrevela tras denominaciones poco exactas a otros tipos de actividades culturales distintas a las destacadas. Sirvan de ejemplo las Artes Visuales para explicarlo.

Las Artes Visuales, poco visibles

Como se puede apreciar, de los trece Programas que integran la Política 33 Cultura, las Artes Visuales no gozan de ningún Programa específico como tal. Hay que indicar que el Programa 333A Museos en realidad constituye una parte muy concreta de un todo posible pues, en lo que pueda afectar a las Artes Visuales, los museos son tan solo un tipo de organización de las muchas posibles. De hecho, la historia ha probado que las Artes Visuales en realidad no necesitan de las instituciones museísticas para existir.

Por tanto, parece claro que Artes Visuales y Museos son conceptos que coinciden solo en parte. ¿Dónde se encuentran entonces las Artes Visuales en los PGE cuando no coinciden con la actividad de los Museos?

Si se lee la descripción del programa que acompaña al Programa 333B Exposiciones (la Serie Roja contiene una Memoria de objetivos de cada uno de los Programas del sector de muy interesante lectura), se podrá saber que en realidad se trata de un Programa íntegramente dedicado al fomento de las Artes Visuales que, eso sí, destaca el formato expositivo y en particular las obras fotográficas, pero que también incluye otras modalidades de apoyo y fomento de este tipo de práctica artística.

De esta manera, gracias a la lectura de la descripción del programa se puede saber que el Programa 333B Exposiciones, íntegramente gestionado por la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales y de Archivos y Bibliotecas a través de la Subdirección General de Promoción de las Bellas Artes, lejos de limitarse a gestionar exposiciones, tiene presupuestada la organización de otras actividades muy diversas en cuanto a tema y peso estratégico:

  • Talleres de alfabetización digital para públicos de capacidades diferentes;
  • Convocatoria de los Premios Nacionales de Artes Plásticas, de Fotografía y de Diseño de Moda;
  • Línea de ayudas en régimen de concurrencia competitiva a la creación artística, al desarrollo económico del sector de las Artes Visuales y a su internacionalización;
  • Consolidación del proyecto de Tabacalera
  • Consolidación del proyecto Oficina Virtual del Artista
  • Actuaciones de difusión y organización de jornadas y congresos para el fomento y reconocimiento del coleccionismo
  • Actualización y mantenimiento de la página web de la Subdirección General de Promoción de las Bellas Artes, así como de los entornos web: Promoción del Arte, Directorio de fondos y colecciones de fotografía en España, La voz de la imagen y Archivo visual de exposiciones.

Sirva este exhaustivo ejemplo para llegar a otra conclusión: es recomendable no limitarse a interpretar los Programas de gasto solo a partir de sus denominaciones y entrar en su letra pequeña, expresada en los documentos de descripción, para no incurrir en interpretaciones erróneas. Lo contrario ha ocasionado bastantes confusiones y conclusiones poco fundamentadas.

La descrita tendencia a sustituir en las denominaciones de los Programas, el campo de actividad cultural por alguno de sus formatos o mediadores (como pudiera ser un museo), lejos de ser un caso aislado que afecta a un único sector se repite en otras muchas ocasiones.

Otro ejemplo lo protagoniza la Literatura, que en los presupuestos aparece sustituida por la palabra “publicaciones”, que no es lo mismo aunque a base de repetirlo ya lo empiece a parecer. Por eso cabría preguntarse, ¿promueve el Estado la Literatura, o las editoriales?

De manera similar, y en absoluta sintonía con las líneas de fomento europeas, los PGE enfatizan las Industrias Culturales a diferencia de otras actividades no industriales que, sin duda, también forman parte importante de la creación cultural de España. Tal es el caso de las ya mencionadas Artes Visuales.

Pero parece que la inercia de las políticas europeas impulsoras de las industrias culturales (la cuales llevan aparejados importantes dividendos en concepto de propiedad intelectual) es algo que España está asumiendo independientemente del color político de sus gobiernos. Sin embargo, se trata de un hecho de importante trasfondo ideológico y estratégico para la cultura.

La cultura exterior, externalizada “de Cultura”

Sin duda, las políticas de la Unión Europea están influyendo -e incluso marcando- la agenda de la cultura en España. Por eso tiene mucho interés estratégico explorar la perspectiva contraria: ¿cuál es el impacto de la cultura española en el exterior?

Aunque de manera irregular y poco sistemática, el objetivo de promocionar la cultura española en el exterior ya está recogido en algunos de los Programas que integran la Política 33 Cultura ya reseñada. No obstante, es otra la que en realidad lleva la mayor parte del peso específico de la materia.

Como se ha explicado anteriormente, la Política 33 Cultura no es la única del Tomo VIII (Sección 18) Ministerio de Educación, Cultura y Deporte que afecta a una actividad cultural por parte del Estado. También la Política 14 Política Exterior desempeña un papel fundamental en la previsión de inversiones en Cultura. Esta aparece en los PGE estructurada de la siguiente manera:

grafico22

Sobre la Política 14 Política Exterior es necesario aclarar que no sólo figura en el Tomo VIII (Sección 18) Mº de Educación, Cultura y Deporte; sino también en el Tomo II (Sección 12) Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación. Por tanto, se trata de una Política cuya gestión se reparte entre dos ministerios que, expresados coloquialmente son, Cultura y Exteriores.

Siendo exactos, es el Programa 144A Cooperación, promoción y difusión cultural en el exterior el que está gestionado por ambos, con exactamente la misma denominación, aunque cada uno presenta presupuestos separados y unidades de gestión muy claramente delimitadas.

En lo que afecta al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte; la cantidad gestionada para este Programa 144A Cooperación, promoción y difusión cultural en el exterior es de 8.536.770 euros. Como ya se verá, se trata de una cifra muy inferior a la que para el mismo Programa gestiona Exteriores. En el caso que nos ocupa, el de Cultura, se reparte entre siete áreas de gestión:

  • Subsecretaría de Educación, Cultura y Deporte
  • Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades
  • Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales y de Archivos y Bibliotecas
  • Dirección General de Políticas e Industrias Culturales y del Libro
  • Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales (ICAA)
  • Instituto Nacional de las Artes Escénicas y de la Música (INAEM)
  • Consejo Superior de Deportes (CSD) (el Deporte no cuenta con una política propia en los presupuestos y todas sus actuaciones se integran dentro de políticas y grupos de programas destinados a la cultura)

De nuevo, habría que eliminar la asignación al Consejo Superior de Deportes (CSD) del presupuesto general de este Programa. Por eso, a los 8.536.770 euros gestionados por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte habría que restar los 51.240 euros del CSD; que darían una cifra final de 8.485.530 euros.

A este hecho se suma que la lectura del documento Descripción y fines explicativo de este Programa desvela una mezcolanza de objetivos que en realidad ya están (y en algunos casos deberían estar) incluidos en otros programas específicos.

Por ejemplo, parece obvio que los principales museos nacionales hayan de tener entre sus muchas funciones la promoción y difusión de la cultura en el exterior. ¿Por qué este concepto no está integrado dentro del Programa 333A Museos? O, más bien, ¿por qué en las denominaciones de los Programas se mezclan indistintamente formatos, estructuras de gestión y tipologías de acciones culturales? Este hecho provoca un confuso solapamiento de objetivos entre los distintos Programas y unidades de gestión de la AGE que sería necesario solventar.

Por su parte, el presupuesto que Exteriores gestiona para el Programa 144A Cooperación, promoción y difusión cultural en el exterior, es de 119.471.320 euros. Se trata de una cantidad muy superior a la del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte y que, en el caso de Exteriores, se destina prácticamente en su totalidad al Instituto Cervantes (115.365.560 euros) mientras que deja para la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo la modesta cantidad de 2.861.110 euros que, sin embargo, afecta a multitud de organizaciones culturales, tal como se puede consultar en el “Capítulo 4 Trasferencias corrientes” de este Programa, esto sí, ya en la Serie Verde.

Como se puede apreciar, lo que gestiona el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte es una cantidad muy reducida (además de muy repartida) a comparación de lo que le corresponde a Exteriores. Por tanto, parece razonable llegar a la conclusión de que el gran peso presupuestario de la Cultura española en el exterior lo tiene el Ministerio de Exteriores y de Cooperación.

A partir de esta conclusión cabría preguntarse por el sentido y la calidad de la coordinación entre Programas. Por ejemplo, los de promoción internacional del arte asignados al Programa 333B Exposiciones (Mº Educación, Cultura y Deporte), con los asumidos por el Ministerio de Exteriores.

Pero la disputa entre los Ministerios de Cultura y Exteriores por las competencias de la cultura española en el exterior es muy antigua y no sólo une en el conflicto a administraciones de distinto color político de antes y de ahora, sino que además revela el desmembramiento y la falta de peso de la cultura en las políticas de los últimos gobiernos de la nación.

No obstante, una tercera parte de este artículo continuará indagando en los entresijos de esta fragmentación presupuestaria de la cultura que, como no podría ser de otra manera, ocasiona preocupantes solapamientos de funciones entre distintos agentes gestores de la AGE, además de una considerable disminución de impacto potencial como área.

Muestra de ello es que existen dos organismos estatales entre cuyas funciones están la de coordinar la cultura española y que también coinciden en muchos de sus objetivos: la Sociedad Estatal de Acción Cultural S.A. (AC/E) y la Oficina del Alto Comisionado del Gobierno para la Marca España, que depende jerárquicamente del Ministerio de Presidencia aunque orgánicamente del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.

No lo duden, continuará…

Publicado originalmente en Compromiso Empresarial, octubre 2015

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