Follow the Money! Algunas preguntas básicas sobre el dinero estatal para la cultura (parte 3)

pge-cultura

Artículo continuación de “Follow the Money! Algunas preguntas básicas sobre el dinero estatal en cultura (parte 2)”

Pese a que la cultura tiene una naturaleza diversa y cambiante, no por ello su gestión pública ha de caracterizarse por la yuxtaposición inconexa de iniciativas sin una misión común trabajada -¿por qué no?- desde la diversidad y la flexibilidad.

Sin embargo, la notoria dispersión de los programas culturales recogidos en el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado (PGE) para 2016 no parece venir acompañada de una coherencia común que los articule, lo que lleva a la conclusión de que a la cultura española le falta peso estratégico en las políticas del Estado, además del apoyo de lo que los políticos llaman “programa”.

Tal como se ha descrito en el artículo anterior (ver parte 2) el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte no es el único encargado de planificar y gestionar la cultura estatal.

Si de los programas específicamente culturales asignados a este Ministerio se elimina aquello que tiene que ver con deporte y con fundaciones y asociaciones vinculadas con partidos políticos con representación en las Cortes Generales (en este último caso, 1.300.000 euros de los 9.832.960 euros totales del Programa: 334A Promoción y cooperación cultural), se obtiene como resultado que el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte tiene asignados 499.782.830 euros, mientras que, al menos 253.928.600 euros están gestionados y repartidos de forma paralela entre otros seis ministerios distintos.

En lo que afecta a programas exclusivamente culturales, el reparto de dinero para otros ministerios distintos al de Educación, Cultura y Deporte, es el siguiente:

otros-ministerios

Mientras que la actividad cultural del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación suele ser siempre tenida en cuenta cuando se informa sobre los presupuestos estatales para la cultura, no lo es tanto la gestionada por el Ministerio de la Presidencia, que dedica ni más ni menos que 126.203.580 euros (el total del presupuesto del Programa 337A Administración del Patrimonio Histórico-Nacional).

Esta cifra se dedica íntegramente a las actuaciones del Consejo de Administración del Patrimonio Nacional que, por qué no, bien podría estar integrado dentro del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. Sin embargo, parece que constituye otro ejemplo más de inercia administrativa o de conflicto de competencias y poder entre distintas unidades de gestión. ¿A quién beneficia esta separación? No parece que sea a la cultura.

Si se tratara de comprender la idea que articula la manifiesta disgregación de competencias en materia de Cultura, podría parecer que el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte se ocupa de la cultura actual; el de Exteriores, de la cultura exterior; y el de Presidencia, de la cultura patrimonial del pasado. Sin embargo, otro ministerio -el de Fomento- también comparte competencias en la conservación del Patrimonio Histórico Español.

A través del Programa 261O Ordenación y fomento de la edificación, el Ministerio de Fomento se ocupa, entre otros asuntos, de las Actuaciones relacionadas con el 1% cultural (sic), que en realidad es un 1,5% Cultural desde octubre de 2013.

El Artículo 68 de la Ley 16/1985 de Patrimonio Histórico Español determina que los contratos de obras públicas han de destinar una partida de al menos  el 1,5% a “trabajos de conservación o enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español o al fomento de la creatividad artística, con preferencia en la propia obra o en su inmediato entorno”.

Sin embargo, y a juzgar por las actuaciones llevadas a cabo hasta la fecha, se está dejando al margen el fomento de la creatividad artística, mientras que las actuaciones directas sobre el Patrimonio Histórico parecen constituir las únicas beneficiarias de esta partida de 32.450 euros.

La Comisión Mixta (Ministerio de Fomento – Ministerio de Educación, Cultura y Deporte) es el órgano encargado de acordar la financiación de actuaciones en el Patrimonio Histórico Español con cargo al 1,5% Cultural. Adicionalmente, este órgano establece programas de actuación, prioridades en los mismos y criterios para aprobación de intervenciones propuestas conforme a las disponibilidades presupuestarias.

Es importante destacar que en esta comisión no hay presencia orgánica del Consejo de Administración del Patrimonio Nacional (dependiente del Ministerio de Presidencia) pese a ser –como se ha podido ver- el órgano con más peso de la Administración General del Estado en materia de Patrimonio Histórico, que no en vano gestionará 126.203.580 euros el próximo año 2016.

A pesar de todo lo anterior, la dispersión administrativa de los programas culturales no termina ahí. El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a través del Programa 337B Conservación y Restauración de Bienes Culturales, recibe un presupuesto de 8.047.250 euros que transferirá en su totalidad a tres consorcios: Ciudad de Santiago de Compostela, Ciudad de Toledo y Ciudad de Cuenca; que serán los encargados de gestionar dicha asignación.

Según se explica en la descripción del programa que se incluye en la Memoria de objetivos de los programas del sector, este programa subvenciona a los consorcios de estas ciudades para “promover actividades de conservación del patrimonio histórico-artístico de dichas ciudades, reconocido en el ámbito internacional como Patrimonio de la Humanidad o en vías de reconocimiento”.

Por si fuera poco, el Ministerio de Defensa también se une a la lista de ministerios que gestionan infraestructuras y programas culturales. No obstante, en este caso ha resultado imposible saber qué programas y qué cantidades se asignan a estos fines. Pese a que este ministerio cuenta con un portal web en el que detalla sus competencias en materia de cultura (Cultura de Defensa) que afectan a importantes museos, archivos y colecciones que gestiona de forma directa, no hay información sobre presupuestos y/o ejecución de sus gastos asociados.

No obstante, alguna pista se ha encontrado. En la Serie Verde de los PGE se puede comprobar que en lo presupuestado para el exterior se contemplan gastos en concepto de membresía a diversas organizaciones internacionales de profesionales de la cultura, como el International Council of Museums (ICOM), la International Federation of Library Associations and Institutions (IFLA) o el International Council of Archives (ICA). En cualquier caso, parece claro que el Ministerio de Defensa debería mejorar su transparencia en lo que toca a la gestión del riquísimo patrimonio cultural que custodia y difunde.

Finalmente, y aunque pueda parecer sorprendente, el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad se une a esta larga lista de ministerios con competencias en materia de cultura. A través del Programa 232.A Promoción y servicios a la juventud este ministerio gestiona 174.000 euros que se destinan en su totalidad a los Premios del Instituto de la Juventud, que son o incluyen las Ayudas Injuve para la creación joven.

Ni que decir tiene que esta medida de fomento de la creación bien podría estar integrada en alguno de los actuales programas gestionados por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.

A estos datos habría que añadir, si cabe, la actividad del Ministerio del Interior, que entre otras funciones tiene encomendadas las de la protección del Patrimonio Histórico Artístico en materia de seguridad y prevención de delitos.

Interior se ocupa, entre otras funciones, de la creación de registros informáticos de establecimientos dedicados a la compraventa de obras de arte y de casas de empeño, ficheros y digitalización de piezas, además de reforzar la labor de la Brigada de Patrimonio Histórico del Cuerpo Nacional de Policía y la del Grupo de Patrimonio Histórico de la Guardia Civil, en especial desarrollando el Plan para la defensa del Patrimonio Histórico Español y fortaleciendo la colaboración con el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte para la protección del Patrimonio Arqueológico Subacuático.

El gasto para estas actividades se incluye en el Programa 132A Seguridad Ciudadana, pese a que no se especifica qué cantidad exacta se asigna a estos conceptos.

Además de estos ocho ministerios, el rastreo de proyectos culturales diseminados a lo largo y ancho de los PGE se podría extender hacia otro tipo de entidades y formatos económicos que no figuran recogidos en la contabilidad del cuadro resumen. Así pues, existen presupuestos culturales, por ejemplo, en los Fondos de Compensación Interterritorial, como los 5.250.000 euros que irán a parar a la Consejería de Cultura de la Junta de Andalucía para la “valorización de recursos culturales de interés turístico”.

Asimismo, tampoco están incluidos los gastos de las Academias (Real Academia Española, Real Academia de la Historia o Real Academia de Bellas Artes de San Fernando), pese a que éstas desempeñan una actividad eminentemente cultural. Su presupuesto se integra en el Programa 463A Investigación Científica.

Otro ejemplo sería el de la empresa Sociedad Estatal Museo Nacional del Prado Difusión o el de la Sociedad Estatal de Acción Cultural -una empresa pública dedicada a “impulsar y promocionar la cultura y el patrimonio de España, dentro y fuera de sus fronteras”- que presenta objetivos coincidentes con otros gestionados desde los ministerios de Exteriores o de Educación, Cultura y Deporte.

En este último caso, y por tratarse de una Sociedad Anónima, su presupuesto en la Serie Roja se encuentra en el apartado denominado Presupuestos de Explotación y capital, en la sección de Entidades no financieras que se encuentra contenida dentro del grupo Sector Público Empresarial. Sociedades Mercantiles Estatales, Entidades Públicas Empresariales y otros Organismos Públicos.

Una estrategia para la cultura

La cultura es un ámbito que en cualquier sociedad avanzada habría de ser considerado estratégico. Algo que la estructura de la Administración General del Estado y los PGE deberían dejar meridianamente claro.

Según explica el documento Introducción a la lectura de los presupuestos generales del Estado estos constituyen “uno de los instrumentos más importantes de la política económica del Gobierno, en los que se plasman los objetivos estratégicos de las distintas políticas públicas y los recursos asignados para su cumplimiento”.

Sin embargo, el proyecto de PGE para 2016 pone de manifiesto una concepción de la cultura estatal extremadamente desmembrada, con una escasa visión de conjunto y, consecuentemente, carente de una estrategia sólida y estable desde la que apoyar y consolidar la cultura en España. Además, no hay que olvidar que también las comunidades autónomas y las entidades locales gestionan cultura y, de hecho, lo hacen con mucho más presupuesto que el Estado (ver parte 1).

Más allá de la idea de que los recortes en cultura han sido fruto de la crisis económica y de que el tímido repunte económico es lo que permite aumentar la partida cultural, cuesta saber cuáles son las razones concretas por las que se asignan cantidades de dinero específicas a cada uno de los distintos programas. Es más, cuesta saber por qué se definen dichos programas culturales y no otros posibles. Y más aún: cuesta conocer -en caso de que exista- cuál es la política cultural del Gobierno, de la que los PGE habrían de ser reflejo y consecuencia.

La palabra presupuesto proviene de presuponer (dar por sentado o cierto algo), pero es precisamente eso lo que resulta tan difícil de averiguar: qué es lo que se está dando por supuesto.

Muy al contrario, escasean los argumentos, la explicación sobre las razones concretas que sustentan las decisiones tomadas en materia de presupuestos para la cultura, frente a las cifras económicas que, sin embargo, atestan los titulares. Por no estar claro, ni siquiera se tiene constancia fehaciente de qué unidad, departamento o persona los decide.

Preguntar por los criterios para la elaboración de los presupuestos estatales en materia de cultura produce una sensación similar a la descrita en la paradoja de Zenón, La dicotomía. Este antiguo relato explica cómo el tiempo en recorrer una distancia puede ser dividido en infinitas sucesiones de tiempo finito, razón precisamente por la cual la distancia nunca podría ser recorrida en su totalidad.

Sin embargo, lo paradójico es que a pesar de la potencial yuxtaposición infinita de periodos de tiempo finitos, cuando se lanza una flecha, esta finalmente llega a su objetivo, recorriendo la distancia en su totalidad.

De manera similar, nadie ni nada en concreto parecen estar detrás de los presupuestos estatales para la cultura, pero la realidad es que se toman decisiones como, por ejemplo, que para el próximo año 2016 la cantidad asignada será mayor en un 7,44%. ¿Por qué?

Quienes se animen a formular esta pregunta a los técnicos del Ministerio de Cultura, Educación y Deporte podrán comprobar que la respuesta habitual es señalar a Hacienda (en genérico) como último decisor.

En tal caso, cabría preguntarse si los técnicos de Hacienda están asesorados en esta labor por otros de Cultura. En caso de que así fuera, ¿siguen sus recomendaciones? ¿Obedecen estas instrucciones al Plan Estratégico General de Cultura 2012-2015 elaborado por la Secretaría de Estado de Cultura? Sería deseable que así fuera –sea cual sea el la estrategia concreta definida en el Plan-, pero no parece haber constancia fehaciente de que exista tal coherencia y coordinación entre los distintos instrumentos de gestión de la Administración General del Estado (AGE).

El Plan Estratégico que concluye este año ha sido “un intento de sistematizar las actividades de la Secretaría de Estado de Cultura, del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, para el logro de sus objetivos durante el periodo 2012-2015”. Sobre sus resultados, poco se puede decir hasta la fecha.

Sus correspondientes Planes Operativos 2012-2015 se hallan disponibles, no en el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, sino en el Portal de Transparencia y sólo gracias a la iniciativa y la persistencia ciudadana y tras haber tenido que presentar una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

Habrá que ver si esta resolución anima a que -por propia iniciativa- tanto el Portal de Transparencia como el ministerio compartan también los Planes Operativos y los Planes Generales de Actuación del resto de organizaciones de la Secretaría de Estado de Cultura y sus correspondientes resultados y evaluaciones, si necesidad de tener que reclamarlos uno a uno.

El Plan Operativo Anual (POA) 2015, es el cuarto y último que se elabora en desarrollo del Plan Estratégico. Por cada POA se ha de emitir un Informe Anual de Seguimiento y Evaluación. De momento, no hay ninguno publicado ni en la web del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte ni en la del Portal de la Transparencia.

Llegados a este punto, son muchas las preguntas. ¿Para qué sirve un plan estratégico si la política económica con la que se dota no guarda una relación directa? ¿Para qué sirve un plan estratégico sin una rendición de cuentas en tiempo y forma que presente de manera clara cuáles son sus resultados? ¿Para qué sirve discutir sobre cifras si en realidad no se puede conocer por qué se asigna el dinero, para qué y con qué condiciones?

Sin duda, la cultura en España necesita definir políticas culturales estructurales y que estas se compartan con sus distintos grupos de interés.

Publicado originalmente en Compromiso Empresarial, octubre 2015.

Advertisements

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s